PENGERTIAN DAN TIPE TEORI ADMINISTRASI NEGARA
By: Harits Hijrah Wicaksana
A. Pendahuluan
Dalam kehidupan sehari-hari,kita sering mendengar istilah administrasi
pada saat berurusan dengan kantor pemerintahan atau swasta. Misalnya,
pada waktu melamar pekerjaan, mendaftar masuk sekolah/kuliah, mengurus
surat-surat kependudukan pada instansi pemerintah, dan lain sebagainya.
Sering kita mendengar kata-kata seperti ini dari para petugas yang
memberikan pelayanan kepada kita, “maaf persyaratan administrasina belum
lengkap”, atau “mohon dibayar ongkos administrasinya”, atau “untuk
urusan saudara/i mohon menghubungi bagian administrasi” atau “baru dalam
tahap seleksi administrasi sudah banyak yang gugur”, atau “pegawai baru
itu ditempatkan pada bagian adminstrasi” dan lain sebagainya yang
mengandung kata administrasi. Secara sadar atau tidak sadar, pola
kehidupan sehari-hari kita akan selalu berhubungan dan berkaitan dengan
administrasi.
B. Pengertian Teori Administrasi Negara
Secara umum , teori dipahami sebagai jargon atau ungkapan kata-kata yang
kompleks untuk menjelaskan kejadian yang nampak sederhana. Teori
disamakan dengan pendapat, opini, dugaan atau spekulasi. In common
usage, the word theory is often used to signify a conjecture, an
opinion, , or a speculation…In this usage , the word synonimous with
hyphothesis as in “my theory is that he never received my message”
(Wikipedia)
Secara khusus , teori dalam lingkungan ilmu disebut teori ilmiah. In
science, a theory is a mathematical or logical explanation, or a
testable model of the manner of interaction of a set natural phenomena,
capable of predicting future occurances or observations of the same
kind, and capable of being tested through experiment or otherwise
through empirical observation. (Wikipedia)
Berikut beberapa pengertian teori yang dikemukakan beberapa pakar (dalam Darwin,1997):
Schattschneider :
Mendefinisikan teori sebagai “the shortest way of saying something
important” (cara tersingkat untuk menyatakan sesuatu yang penting ).
Misal konsep kemiskinan kultural merupakan cara terpendek untuk
menjelaskan bahwa kemiskinan bukan hanya gejala ekonomi tapi tidak
terlepas dari faktor budaya yang melekat pada orang miskin.
Joseph Eaton :
Merumuskan teori sebagai “a network of ideas about how two or more
variables are related “ (jaringan ide yang menjelaskan hubungan antara
dua variable atau lebih).
Teresa L. Baker :
Menjelaskan teori sebagai “a proposed explanation for a set of
coordinated occurances, or relationship” (penjelasan yang disusun untuk
menerangkan relasi atau peristiwa yang saling berkaitan)
Kerlinger :
Teori adalah serangkaian konsep, definisi, dan proposisi yang saling
berhubungan yang disusun untuk memberikan gambaran yang sistematis
tentang suatu fenomena ( A theory is a set of interrelated constructs
(concepts), definitions, and propositions that present a systematic view
of phenomena by specifying relations among variables, with the purpose
of explaining and predicting the phenomena).
Untuk menjembatani teori dan praktek Harmon dan Meyer (dalam
Darwin,1997) menyarankan agar teori (terutama dalam konteks administrasi
negara) haruslah bersifat praktis dalam pengertian memiliki unsur-unsur
diagnostik (bisa menjelaskan kenapa suatu situasi problematis tertentu
terjadi), moral (apakah tujuan tertentu dapat dikatakan sebagai
bermanfaat dan dengan cara apa) dan instrumental (bagaimana mencapai
tujuan).
Administrasi Negara
Merumuskan apa yang dimaksud dengan administrasi negara atau
administrasi publik tidaklah sederhana. Setiap pakar membuat definisi
yang berbeda-beda. Perbedaan versi disebabkan karena setiap pakar
cenderung memandang administrasi negara dari satu sisi atau dimensi
pokoknya, padahal administrasi negara tidak cukup dipahami hanya dari
satu dimensi saja. Karena itu, problem dalam pendefinisian administrasi
negara adalah tidak ada satu definisi yang dapat menggambarkan secara
ringkas dan jelas apa yang dimaksud dengan administrasi negara.
Berikut ini definisi administrasi negara menurut beberapa pakar :
Gerald Caiden (1982):
Adminisrasi negara melingkupi segala kegiatan yang berhubungan
dengan penyelenggaraan urusan publik atau kebutuhan publik. Ruang
lingkup administrasi adalah bagaimana orang mengorganisir diri mereka
sebagai publik secara kolektif dan dengan tugas dan kewajiban
masing-masing memecahkan masalah publik untuk mencapai tujuan bersama.
Public administration refers to the implementation of pronouncements
made by recognized public officials appointed to further collective
interests. It includes the organization of public affairs, social
purposes and collective decision-making, the management of public
institutions, public offices and public property, and the administration
of the public officials, covering attitudes and behavior as wll as
actions
Nigro dan Nigro (1984) :
Administrasi negara secara lebih khusus dapat dijelaskan sbg apa yg
dilakukan oleh pemerintah, terutama lembaga eksekutif (dengan sarana
birokrasi) , di dalam memecahkan masalah kemasyarakata/publik.
Harmon dan Mayer :
Pelaku utama dalam penyelenggaraan administrasi.publik adalah
administrator publik, birokrat atau pegawai negeri. Mereka ini yang
dibebani tugas pemerintahan dan pelayanan publik sehari-hari .
Namun karena proses administrasi publik sesungguhnya juga melibatkan
banyak pihak di luar birokrasi pemerintah (seperti pekerja sosial,
LSM,ormas,dan lain-lain), maka sektor non negara yang tindakannya
mengatasnamakan kepentingan publik dan berdampak kepada masyarakat luas,
juga menjadi pusat perhatian administrasi publik.
Chandler dan Plano (dalam Yeremias Keban,2004) :
Proses dimana sumber daya dan personil publik diorganisir dan
dikoordinasikan untuk memformulasikan, mengimplemetasikan, dan mengelola
(manage) keputusan-keputusan dalam kebijakan publik
Administrasi publik merupakan seni dan ilmu (art and science) yang
ditujukan untuk mengatur “public affair” dan melaksanakan berbagai tugas
yang telah ditetapkan. Sebagai suatu disiplin ilmu, administrasi publik
bertujuan untuk memecahkan masalah-masalah publik melalui
perbaikan-perbaikan terutama di bidang organisasi , sumber daya manusia
dan keuangan
Glen O. Stahl (dalam Caiden 1982) :
Karakteristik yang membedakan administrasi publik dengan administrasi lainnya adalah :
- Pelayanan yang diselenggarakan administrasi publik lebih bersifat
urgen atau mendesak daripada diselenggarakan organisasi swasta
- Pelayanan oleh organisasi publik (negara) pada umumnya bersifat monopoli atau semi monopoli
- Kegiatan instansi negara (birokrasi) pada umumnya terikat pada hukum formal (kebijakan publik)
- Kegiatan negara atau pemerintah selalu mendapat sorotan publik
- Pelayanan publik tidak terikat pada harga pasar
Yeremias T.Keban (2004) :
Hakekat administrasi publik :
- Administrasi publik lebih berkaitan dengan dunia eksekutif, meskipun juga berkaitan dengan dunia yudikatif dan legislatif
- Administrasi publik berkenaan dengan formulasi dan implementasi kebijakan publik
- Administrasi publik berkaitan dengan berbagai masalah manusiawi dan usaha kerja sama untuk mengerjakan tugas-tugas pemerintah
- Meski berbeda dengan administrasi swasta tetapi administrasi publik overlapping dengan administrasi swasta
- Administrasi Publik diarahkan untuk menghasilkan barang dan jasa publik
- Administrasi publik memiliki aspek teoritis dan praktis
Teori Administrasi Negara
Ilmu administrasi negara sejauh ini belum mampu menghasilkan teori yang
secara khusus dapat disebut sebagai teori administrasi negara. Selama
ini, ilmu administrasi negara mengadopsi atau meminjam teori-teori yang
berkembang di disiplin ilmu lain untuk digunakan menjelaskan aktivitas
atau perilaku dalam administrasi negara. Misalnya, motivasi dan
partisipasi adalah konsep yang dikembangkan ilmu psikologi dan ilmu
politik, tetapi banyak dipakai dalam literatur administrasi negara untuk
menjelaskan fenomena administrasi negara.
Sulit kita menemukan teori yang secara orisinil merupakan teori
administrasi negara. Konsep efisiensi dikembangkan ilmu ekonomi atau
manajemen. Konsep birokrasi, kelompok formal dan informal dari ilmu
sosiologi. Karena itu, Caiden (1982) menyatakan “Public administration
has not yet develop a systematic body of theory of its own. There are
theories in public administration, but there are few general theories of
public administration…Meanwhile, public administration have borrowed
ideas, methods, techniques, and approaches from other disciples and have
applied them , with varying degrees of success , to public
administration.
Sebagaimana dikatakan Caiden di atas, ilmu administrasi negara belum
mampu mengembangkan teorinya sendiri. Ada banyak teori dalam
administrasi negara, tapi sedikit sekali teori umum tentang administrasi
negara. Yang disebut sebagai teori administrasi selama ini sesungguhnya
merupakan ide , konsep, metode atau teori yang dipinjam dari ilmu
lain.
Stephen Bailey (dalam Caiden 1982 ) menyatakan teori administrasi negara adalah :
…the whole body of human knowledge whatever appears relevant and useful
in explaining the nature of public administration, verifiable through
observation or experiment and capable of predicting the behavior of
public organizations and the people who compose them and come into
contact with them.
Bailey wants public administration theories to prescribe :
• What conditions and relationships should exist in public administration ?
• How should government be organized ?
• How should public servants be selected ?
• How should authority and responsibility be assigned in public agencies ?
• What principles should govern direction ?
Pendapat Bailey di atas menyatakan bahwa teori administrasi negara
mencakup semua ilmu (teori) yang relevan dan berguna untuk menjelaskan
hakekat administrasi negara, yakni menjelaskan : kondisi dan relasi
dalam administrasi negara, bagaimana mengorganisir pemerintahan,
menyeleksi pegawai, pelimpahan wewenang dan pertanggungjawaban, serta
prinsip-prinsip dalam administrasi negara.
Adapun tujuan teori administrasi negara menurut Bailey adalah :
…to draw together the insight of humanities and the validated
propositions of the social and behavioral sciences and to apply the
insights and propositions to the tasks of improving the processes of
government and aimed at achieving politically legitimated goals by
constitutionally mandated means.
Melihat karakteristik teori administrasi negara yang cenderung lintas
disiplin, Bailey (dalam Darwin, 1997) berpendapat bahwa semua teori
(dari disiplin ilmu mana pun) yang berguna untuk memberikan gambaran
teoritis baik dalam bentuk wawasan atau proposisi dalam rangka
meningkatkan kualitas proses administrasi pemerintahan adalah teori
administrasi negara, atau paling tidak, layak dimasukkan dalam literatur
administrasi negara dan diterapkan dalam praktek administrasi negara
C. Tipe-Tipe Teori Administrasi Negara
Bailey (dalam Darwin,1997) menjelaskan empat macam teori yang secara
keseluruhan dapat memberikan kontribusi terhadap praktek administrasi
negara, yaitu:
• Teori Deskriptif – eksplanatif
• Teori Normatif
• Teori Asumtif
• Teori Instrumental
Teori Deskriptif Eksplanatif
Teori deskriptif-eksplanatif memberikan penjelasan secara abstrak
realitas administrasi negara baik dalam bentuk konsep, proposisi, atau
hukum (dalil). Misalnya, konsep hirarki dari organisasi formal. Konsep
ini menjelaskan ciri umum dari organisasi formal yaitu adanya
penjenjangan dalam struktur organisasi.
Pada dasarnya teori deskriptif–eksplanatif menjawab dua pertanyaan dasar
: apa dan mengapa (apa berhubungan dengan apa). Pertanyaan apa :
menuntut jawaban deskriptif mengenai suatu realitas yang dijelaskan
secara abstrak ke dalam suatu konsep tertentu. Misal : hirarki
organisasi formal , konflik peran, dsb. Pertanyaan mengapa atau apa
berhubungan dengan apa menuntut jawaban eksplanatif atau diagnostik
mengenai keterkaitan antara konsep abstrak tertentu dengan konsep
abstrak lainnya. Misalnya, konflik peranan berhubungan dengan tipe
kegiatan apakah departemental atau koordinatif. Kegiatan yang
dilaksanakan satu departemen kurang begitu menimbulkan konflik peran
dibanding jika kegiatan dilaksanakan secara koordinatif.
Teori Normatif
Teori normatif bertujuan menjelaskan situasi administrasi masa mendatang
secara prospektif. Termasuk dalam teori ini adalah pernyataan atau
penjelasan-penjelasan yang bersifat utopia yaitu suatu cita-cita yang
sangat idealistis.
Teori normatif juga dapat dikembangkan dengan merumuskan
kriteria-kriteria normatif yang lebih spesifik seperti efisiensi,
efektivitas, responsivitas, akutabilitas, demokrasi, dan sebagainya.
Teori normatif memberikan rekomendasi ke arah mana suatu realitas harus
dikembangkan atau perlu dirubah dengan menawarkan kriteria-kriteria
normatif tertentu.
Persoalan dalam teori normatif adalah bahwa kriteria-kriteria normatif
yang ditawarkan tidak selalu mendukung bahkan bisa saling bertentangan.
Misalnya, penekanan yang terlalu tinggi pada efisiensi dapat
mengorbankan pemerataan (equity). Sentralisasi yang berlebihan dapat
menghambat atau membunuh nilai-nilai demokrasi seperti partisipasi,
akuntabilitas publik, transparansi dan pemberdayaan masyarakat.
Kriteria-kriteria normatif dalam teori administrasi seringkali terkesan
ambisius. Kontradiktif dan relatif (dibatasi ruang dan waktu). Namun
teori normatif tetaplah penting karena kemajuan administrasi negara akan
lebih terarah bila terlebih dahulu ditentukan kriteria yang tepat untuk
mengukur kemajuan tersebut.
Teori Asumtif
Teori asumtif menekankan pada prakondisi atau anggapan adanya suatu
realitas sosial dibalik teori atau proposisi yang hendak dibangun.
Menurut Bailey teori administrasi lemah dalam menyatakan asumsi-asumsi
dasar tentang sifat manusia dan institusi. Tanpa asumsi yang jelas
membuat teori menjadi utopis atau ahistoris karena tidak jelas dasar
berpijaknya.
Contoh teori asumtif dalam administrasi publik adalah Teori X dan Y dari
Douglas McGregor. Teori ini mengemukakan sua jenis asumsi yang
berlawanan tentang sifat manusia. Teori X berasumsi bahwa pada dasarnya
manusia malas dan suka menghindari pekerjaan, sedang teori Y berasumsi
bahwa manusia memiliki kemauan untuk bekerja dan memiliki kemampuan
untuk mengemban tanggungjawab yang dibebankan kepadanya. Masing-masing
asumsi ini mempunyai implikasi dalam pengembangan teori manajemen atau
kepemimpinan dalam organisasi.
Teori Instrumental
Pertanyaan pokok yang dijawab dalam teori ini adalah ’bagaimana’ dan
’kapan’. Teori instrumental merupakan tindak lanjut dari proposisi
“jika – karena”. Misalnya : Jika sistem administrasi berlangsung secara
begini dan begitu, karena ini dan itu atau jika desentralisasi dapat
meningkatkan efektivitas birokrasi, maka strategi, tehnik, alat apa yang
dikembangkan untuk menunjangnya.
Analisis kebijakan adalah contoh teori instrumental. Analisis kebijakan
banyak menyumbangkan atau mengaplikasikan tehnik baik kuantitatif –
aplikasi regresi, riset operasi, analisis biaya dan manfaat – maupun
kualitatif (rasional maupun intuitif) untuk menjawab pertanyaan
’bagaimana’ dan ’kapan’ Jawaban terhadap pertanyaan ini berguna sebagai
rekomendasi kepada pengambil kebijakan dalam menentukan langkah-langkah
konkrit dalam proses kebijakan publik.
Sumber :
Atmosudiro, Prajudi. 1980. Dasar-dasar Ilmu Administrasi. Ghalia Indonesia: Jakarta.
Jay M. Shafrittz dan Albert C.Hyde.1997. Classic of Public Administration. Harcourt Brace College Publishers. Florida.
George Frederickson. 1997. The Spirit of Public Administration. Jossey-Bass Publisher. San Fransisco.
Gerald Caiden. 1982. Public Administration. Palisades Publisher. California.
Siagian, Sondang P. 1980. Filsafat Administrasi. Gunung Agung Jakarta: Jakarta.
Silalahi, Ulbert. 2003. Studi Tentang Ilmu Administrasi (Konsep, Teori dan Dimensi). Sinar Baru Algensindo: Bandung.
The Liang Gie. 1978. Unsur-unsur Administrasi: Suatu kumpulan Karangan. Karya Kencana: Yogyakarta.
Thoha, Miftah. 1983. Aspek-aspek Pokok Ilmu Administrasi: Suatu Bunga Rampai Bacaan. Ghalia Indonesia: Jakarta.
spirit of change :D
BalasHapus